การศึกษาเรื่องการพัฒนาองค์กรศูนย์APCD
ผู้เขียน:นางขนิษฐา กมลวัฒน์ ผู้อำนวยการศูนย์APCD
บทคัดย่อ
การศึกษา เรื่อง การดำเนินงานปรับเปลี่ยนองค์กรเพื่อการบริหารงานของศูนย์พัฒนาและฝึกอบรม คนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์กระบวนการดำเนินงานปรับเปลี่ยนองค์กร เพื่อการบริหารงาน พร้อมปัญหาอุปสรรคจากการดำเนินงานของศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก และให้ข้อเสนอแนะในเรื่องดังกล่าวอย่างเหมาะสมและมีศักยภาพ วิธีการศึกษา เป็นการศึกษาเอกสาร และเป็นวิจัยเชิงพรรณนา (Descriptive Research) เพื่อมุ่งหาคำตอบของเหตุการณ์หรือปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้น หรือสภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ผลการศึกษามี 2 ส่วน ส่วนที่ 1 ศึกษากระบวนการดำเนินงาน เพื่อจัดตั้งศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิกเป็นองค์การมหาชน และส่วนที่ 2 ศึกษากระบวนการดำเนินงานศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิกในลักษณะมูลนิธิ
ผลการศึกษาส่วนที่ 1 พบว่า มีกลไกที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชนหลายกลไกทั้งที่เป็นระบบของกระทรวง กรม และที่จัดตั้งขึ้นเพื่อให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้มีส่วนร่วม โดยเฉพาะในขั้นตอนของการเตรียมเอกสารประกอบการขอจัดตั้ง การดำเนินงานเริ่มจากการจัดทำวิจัย เพื่อเสนอสาระของร่างพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนที่เกี่ยวข้อง แนวทางการจัดโครงสร้างและ การบริหารจัดการขององค์การมหาชน ประกอบด้วยกลไกการบริหารงานที่สำคัญคือ คณะกรรมการบริหารศูนย์ฯ คณะที่ปรึกษาพิเศษ และผู้อำนวยการ ซึ่งเปิดโอกาสให้ชาวต่างประเทศสามารถได้รับการคัดเลือกให้ทำหน้าที่ได้ กรณีที่ศูนย์ฯ อาจจำเป็นต้องแต่งตั้งตามข้อผูกพันหรือมีคุณสมบัติดีเด่นอันเหมาะกับงานของศูนย์ฯ โครงสร้างประกอบด้วย 4 ส่วน คือ ส่วนพัฒนาและบริหารจัดการองค์กร ส่วนพัฒนากลไกและความร่วมมือ ส่วนสนับสนุนข้อมูล และส่วนพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ มีการกำหนดแนวทางการบริหารงานบุคคล โดยเฉพาะในช่วงเปลี่ยนผ่าน ที่มาของรายได้ งบประมาณ การกำกับดูแล (ด้านนโยบาย ด้านระเบียบวิธีปฏิบัติงาน ด้านการเงิน ด้านบุคลากร และด้านผลการดำเนินงาน) การตรวจสอบ และการประเมินผลองค์การมหาชน ในการเตรียมการจัดตั้งได้มีการกำหนดแผนกลยุทธ์ของศูนย์ฯ และความเห็นของหน่วยงานต่อการพิจารณาเห็นชอบ/ไม่เห็นชอบการจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน
เหตุผลที่มีบางหน่วยงานไม่เห็นชอบการจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน เช่น ความไม่สอดคล้องตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เนื่องจากศูนย์ฯ มีภารกิจส่งเสริมและพัฒนาศักยภาพคนพิการ และองค์กรคนพิการในระดับภูมิภาค ได้รับความร่วมมือจากนานาประเทศ และดำเนินการในรูปองค์การระหว่างประเทศ ศูนย์ฯ ควรจะมีการพัฒนาให้มีความเข้มแข็ง ก่อนยกระดับเป็นศูนย์กลางพัฒนาความร่วมมือระดับภูมิภาคในอนาคต และการที่ศูนย์ฯ ไม่มีอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจนและแตกต่างจากหน่วยงานต้นสังกัดเดิม จึงอาจเป็นการซ้ำซ้อนกับหน่วยงานที่มีอยู่ และเป็นภาระแก่งบประมาณและทรัพยากรของประเทศไทยโดยไม่มีความจำเป็น
อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอของสำนักงาน ก.พ.ร. คือ ในระหว่างการดำเนินการเพื่อพัฒนาศูนย์ฯ ไปสู่การเป็นองค์การระหว่างประเทศ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ อาจเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อปรับเปลี่ยนรูปแบบการดำเนินงานของศูนย์ฯ เป็นหน่วยงานภายใต้มูลนิธิ
ผลการศึกษา ส่วนที่ 2 พบว่า เมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2550 เห็นชอบในหลักการให้ศูนย์ฯ เป็นหน่วยงานภายใต้มูลนิธิ ในกำกับของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ โดยให้สำนักงบประมาณพิจารณาสนับสนุนงบประมาณตามความเหมาะสมและจำเป็น กระทรวงได้ดำเนินการ ศึกษารูปแบบที่เหมาะสมต่อการบริหารงานศูนย์ฯ โดยมูลนิธิ และจากการเจรจา และมติของคณะกรรมการมูลนิธิศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก มูลนิธิเห็นชอบที่จะเข้ามาบริหารงานศูนย์ฯ โดยศูนย์ฯ เป็นหน่วยงานอิสระภายใต้การบริหารงานของมูลนิธิ และจะได้รับการสนับสนุนจากกระทรวง กลไกการบริหารและประสานงานที่สำคัญ ประกอบด้วย สำนักงานส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการแห่งชาติ ซึ่งจะสนับสนุนงบประมาณ บุคลากร อาคารสถานที่ และทรัพย์สิน คณะกรรมการมูลนิธิ จะออกระเบียบสนับสนุนการดำเนินงานของศูนย์ฯ มีอำนาจกำกับดูแลกิจการของมูลนิธิและศูนย์ฯ ในระดับนโยบาย ที่ปรึกษามูลนิธิ ซึ่งอาจจะเป็นบุคลากรจากต่างประเทศได้ คณะกรรมการบริหารศูนย์ฯ ที่ได้รับการแต่งตั้ง โดยความเห็นชอบร่วมกันระหว่างมูลนิธิและกระทรวง และการมีตัวแทนคนพิการและสมาชิกจากประเทศต่าง ๆ เข้าร่วม มีอำนาจควบคุมดูแลกิจการของศูนย์ฯ โดยนำนโยบายสู่การปฏิบัติ และผู้อำนวยการมีหน้าที่บริหารจัดการตามนโยบายและแผนดำเนินการที่คณะกรรมการบริหารศูนย์ฯ เห็นชอบ จากการศึกษายังพบว่า มีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการสนับสนุนของกระทรวง เพื่อให้มูลนิธิสามารถบริหารงานศูนย์ฯ ในเรื่องบุคลากร สถานที่ ทรัพย์สิน และงบประมาณ เป็นต้น
ข้อเสนอแนะของผู้ขอรับการประเมิน ได้แก่ มูลนิธิควรเปิดโอกาสหรือเชิญคนพิการ ร่วมเป็นกรรมการมูลนิธิ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ร่วมกับองค์กรคนพิการ ควรเสริมสร้างศักยภาพของคนพิการ โดยเฉพาะผู้ที่ทำหน้าที่ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศขององค์กร ได้มีโอกาสพัฒนาตนเอง มีประสบการณ์การดำเนินงานในระดับสากล ควรได้นำข้อมูลที่จัดทำขึ้นจากการดำเนินงาน เพื่อการจัดตั้งองค์การมหาชน ในบางเรื่อง เช่น กลไกการบริหารงานของศูนย์ฯ การบริหารบุคลากร การกำกับดูแลศูนย์ฯ มาใช้เป็นแนวทางในการจัดทำระเบียบของมูลนิธิ ว่าด้วยการบริหารงานของศูนย์ฯ ต่อไป ควรจัดทำยุทธศาสตร์ขับเคลื่อนศูนย์ส่งเสริมความร่วมมือระดับภูมิภาค โดยเชิญผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้าร่วมดำเนินการ และควรพัฒนาเครื่องมือ/แบบสอบถาม ที่สามารถรวบรวมข้อคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ในต่างประเทศด้วย ควรมีการเชื่อมโยงองค์ความรู้ ประสบการณ์จากการดำเนินงาน กับนโยบายส่งเสริมคุณภาพชีวิตของประเทศ และควรนำประสบการณ์ ของประเทศไทย ไปขยายผลในระดับภูมิภาค ควรมีการเตรียมการเพื่อมุ่งสู่ความเป็นองค์กรนานาชาติ การเตรียมการด้านเจ้าหน้าที่ของศูนย์ฯ เมื่อศูนย์ฯ ปรับเปลี่ยนเป็นองค์การระหว่างประเทศ โดยการพัฒนาความร่วมมือกับองค์กรเครือข่ายของศูนย์ฯ ในต่างประเทศ เพื่อดำเนินโครงการพัฒนาเจ้าหน้าที่ร่วมปฏิบัติงานในศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก หลังการปฏิบัติงานเจ้าหน้าที่จะได้รับการประเมิน เพื่อคัดเลือกให้ปฏิบัติงานที่ศูนย์ฯ ต่อไป และในช่วงการเปลี่ยนผ่าน ควรสร้างความมั่นใจให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ยังต้องสนับสนุนการทำงานของมูลนิธิ ด้านสถานะการทำงาน โดยต้องถือว่าเจ้าหน้าที่ดังกล่าว ปฏิบัติราชการ และสมควรที่จะได้รับการพิจารณาให้ได้รับผลประโยชน์ตอบแทน สวัสดิภาพ การเลื่อนตำแหน่ง การโยกย้ายในเวลาอันควรได้ตามสิทธิที่พึงมี
Abstract
This research study on "Implementation of Organizational Development of the Asia Pacific Development Center on Disability (APCD)" has two main objectives : 1) to study the process of transforming APCD into a Public Organization (PO) and an independent unit under the management of a Foundation, and 2) to provide recommendations for an appropriate organizational structure of APCD. Documentary as well as descriptive research were used to clarify the current situation and conditions regarding this issue. The results of the research are presented in two different parts; Part 1 is concerning implementation of the process to transform APCD into a PO and Part 2 is concerning process to move APCD under the management of a foundation.
The results of Part 1 indicate that there were several mechanisms (Committees/Taskforces) involved in the consideration of establishing a PO. Some Committees/Taskforces were established to allow stakeholders, especially people with disabilities to participate in the preparatory process. To begin the process, research was conducted in order to gather information on the content of the related Decree concerning the PO matter. The research acknowledged the requirement for an administrative mechanism of APCD as a PO which includes an Executive Board Committee, an Advisory Committee and a Director. A foreigner could qualify to be invited as a member of these Committees and or to be the Director of the Center. The organizational structure of APCD as a PO is divided into 4 sections which are networking and collaboration, information support, human resource development and administration. Personnel management is proposed during the transitional period together with sources of income, budget, supervision (in terms of policies, implementation, finances, personnel and achievement) auditing and evaluation. The strategic plan of APCD as a PO has been developed. The results also provided information on the reasons why the Cabinet disapproved establishing APCD as a PO. Some reasons included in accordance with the Article *5 of the Public Organization Act 1999, a PO should be established for the benefit of Thai people, APCD as a PO may duplicate the duties of the Office of Welfare Promotion, Protection and Empowerment of Vulnerable Groups (OPP), resulting in a budgetary burden on the country.
However, the Cabinet agreed with the proposal by the Office of Public Sector Development that APCD should be managed by an organization like a Foundation for effectiveness and flexibility. In order to achieve this, APCD should still be financially supported by the Government.
The results of Part 2 indicate that after the Cabinets resolution on the organizational development of APCD, the Ministry of Social Development and Human Security (MSDHS) together with the APCD Foundation agree that the Foundation would play a key role in the management of APCD. A consultant for the Ministry then studied an appropriate structure and means for these 3 mechanisms to cooperate. Some potential examples were developed and proposed for Foundation Board to consider. The major mechanisms included the National Office for Empowerment of Persons with Disabilities as a provider for the budget, personnel, equipment and office space; the Foundations Board as a policy and regulatory body, and a Director to implement the work. The study also included proposed recommendations to MSDHS for the Cabinet to consider as supportive resources for the management of APCD by the Foundation.
Some recommendations made by the researcher are as follows: the Foundation Board to encourage the involvement of more people with disabilities as Foundation Board Members; strengthen the capability of international relations staff of disabled persons organizations (DPOs) and persons with disabilities themselves by exposing them to regional experiences; utilize information gained during the preparatory process of APCD as a PO to develop regulations of the Foundation since it was prepared by and agreed to members with disabilities; a strategic plan to promote this as a regional cooperative center should be developed to ensure that the opinions of international stakeholders are included; enhance knowledge management between international and domestic beneficiaries; during the transition, the status of government personnel related to promotion, transfer, welfare, etc. should be clarified and confirmed as a government service.
บทสรุป
การศึกษา เรื่อง การดำเนินงานปรับเปลี่ยนองค์กรเพื่อการบริหารงานของศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก มีวัตถุประสงค์เพื่อ 1) ศึกษาวิเคราะห์กระบวนการดำเนินงานปรับเปลี่ยนองค์กรเพื่อการบริหารงาน พร้อมปัญหาอุปสรรคจากการดำเนินงาน ของศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก และ 2) ให้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการจัดโครงสร้างและการบริหารจัดการที่มีความเหมาะสมและมีศักยภาพต่อการตอบสนองภารกิจของศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก เป็นการศึกษาเอกสารที่มีการดำเนินงานในเรื่องดังกล่าว และวิเคราะห์ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้น เป็นการวิจัยเชิงพรรณนา (Descriptive Research) เพื่อมุ่งหาคำตอบของเหตุการณ์หรือปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้น หรือสภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน โดยจะนำเสนอผลการดำเนินงานในเรื่องดังกล่าวเป็น 2 ส่วน คือ การดำเนินการเพื่อจัดตั้งองค์การมหาชน และการดำเนินงาน ในลักษณะที่มูลนิธิเข้ามาบริหารงานของศูนย์ฯ ผลการศึกษา มีดังนี้
ส่วนที่ 1 การดำเนินการเพื่อจัดตั้งศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก เป็นองค์การมหาชน ผลการศึกษา พบว่า
1.1ความพยายามที่จะมีการจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน เริ่มตั้งแต่การก่อตั้งศูนย์ฯ เมื่อปี 2545 อย่างไรก็ตาม การดำเนินงานปรากฏความชัดเจนขึ้น เมื่อคณะกรรมการบริหารศูนย์ฯ ได้มีมติเห็นชอบให้มีการศึกษา เรื่อง"การศึกษากระบวนการดำเนินงานให้ศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิกเป็นองค์การมหาชน" ดำเนินการโดย รศ. วิริยะ นามศิริพงศ์พันธุ์ เมื่อปี 2547 โดยการศึกษาได้เปรียบเทียบองค์การมหาชน 17 แห่ง ที่มีในประเทศไทยในขณะนั้น เพื่อนำข้อมูลที่ได้เสนอร่างพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน
1.2 กลไกที่เกี่ยวข้องกับการเตรียมการ การกลั่นกรอง การพิจารณา การแก้ไขปรับปรุง มีหลายลักษณะ เช่น สามารถจำแนกกลไกดังกล่าว ได้ 3 ประเภท ประเภทที่ 1 เป็นกลไกที่มีอยู่ตามระบบของหน่วยงาน ซึ่งหน่วยงานจัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่พิจารณา กลั่นกรองให้ข้อเสนอแนะ และเห็นชอบ ได้แก่ คณะกรรมการร่างกฎหมายของกระทรวง คณะกรรมการปรับปรุงโครงสร้างของกระทรวง และคณะทำงานปรับปรุงโครงสร้างของ สำนักงานส่งเสริมสวัสดิภาพและพิทักษ์เด็ก เยาวชน ผู้ด้อยโอกาส คนพิการและผู้สูงอายุ ประเภทที่ 2 เป็นกลไกด้านการบริหารงานของศูนย์ฯ คือ คณะกรรมการบริหารศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก ประเภทที่ 3 เป็นคณะกรรมการ/คณะทำงานที่จัดตั้งขึ้นเพื่อกำกับดูแล เตรียมการด้านเอกสารประกอบการพิจารณาจัดตั้งองค์การมหาชนโดยตรง ได้แก่ คณะทำงานจัดทำร่างพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง ศูนย์ฯ (องค์การมหาชน) พ.ศ. .... คณะทำงานจัดทำโครงสร้าง ภารกิจการดำเนินงานของศูนย์ฯ และ คณะกรรมการจัดตั้งศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก เป็นองค์การมหาชน คณะกรรมการ/คณะทำงานประเภทที่ 2 และ 3 องค์ประกอบของคณะกรรมการ/คณะทำงาน จะประกอบด้วยคนพิการ ซึ่งทำให้เห็นบทบาทการมีส่วนร่วมของคนพิการในระดับของการกำหนดแนวคิด และการวางแผน ซึ่งถือว่าเป็นกระบวนการที่สำคัญของการมีส่วนร่วมโดยภาคประชาชน
1.3 นอกจากนี้ การศึกษายังพบว่า ในการจัดตั้งองค์การมหาชนในประเทศไทย มีขั้นตอนของการดำเนินงานหลายขั้นตอน และมีกลไกที่เกี่ยวข้องหลายระดับ ทำให้การเตรียมการ เพื่อจัดตั้งศูนย์ฯ ต้องใช้ระยะเวลาที่ยาวนาน อย่างไรก็ตาม การเตรียมการที่เข้มข้น อาจไม่ได้หมายความว่า การขอจัดตั้งองค์การมหาชน จะได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีทุกครั้งไป เช่นเดียวกับการจัดตั้งศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก เป็นองค์การมหาชน ซึ่งในเวลาต่อมา ก็ไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี
-
1.4 ในการจัดตั้งองค์การมหาชน ศูนย์ฯ จะต้องมีการเตรียมการด้านโครงสร้างองค์กรการบริหารงานของศูนย์ฯ ใน 3 ส่วน คือ คณะกรรมการบริหารศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก ซึ่งตามกฎหมายองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 มีจำนวนไม่เกิน 11 คน ในจำนวนนี้ ได้ระบุว่าต้องเป็นคนพิการจำนวนไม่น้อยกว่า 5 คน โดยแต่งตั้งจากบุคคลที่มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ทางด้านคนพิการ ด้านเทคโนโลยีที่เกี่ยวข้อง ด้านการพัฒนาและการฝึกอบรม ด้านการต่างประเทศ และด้านอื่นที่เกี่ยวข้องและเป็นประโยชน์ต่อศูนย์ฯ ซึ่งเห็นได้ว่ากรรมการบริหารศูนย์ฯ ในอนาคต จำเป็นต้องพิจารณาคัดเลือกจากบุคคลที่มีความรู้ความสามารถ ประสบการณ์ที่เกี่ยวข้องกับงานของศูนย์ฯ มากกว่าการเป็นบุคคลตัวแทนจากองค์กรคนพิการประเภทต่าง ๆ ในประเทศไทย นอกจากนี้ ในการบริหารงาน ยังกำหนดให้มีที่ปรึกษาพิเศษ ซึ่งมีจำนวนไม่เกิน 15 คน และมีอำนาจหน้าที่เสนอแนะนโยบายหรือกิจกรรมที่เป็นประโยชน์ต่อการบริหารงานของศูนย์ฯ และคนพิการในภูมิภาค และผู้อำนวยการ ซึ่งต้องเป็นผู้ที่สามารถทำงานเต็มเวลาให้ศูนย์ฯ ในการยกร่างพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน ได้มีการระบุคุณสมบัติของบุคคลที่จะได้รับการคัดเลือกเป็นกรรมการบริหารศูนย์ฯ และผู้อำนวยการ สามารถเป็นชาวต่างประเทศได้ เพราะคณะกรรมการอาจจำเป็นต้องแต่งตั้งตามข้อผูกพัน หรือมีคุณสมบัติดีเด่นอันเหมาะสมกับงานของศูนย์ฯ จะเห็นว่าการกำหนดโครงสร้างองค์กรตลอดจนการทำหน้าที่ของคณะกรรมการบริหารศูนย์ฯ คณะที่ปรึกษา และผู้อำนวยการ มีความชัดเจนมากขึ้น และมีความรับผิดชอบเกิดขึ้นตามกฎหมาย เนื่องจากองค์การมหาชนเป็นองค์กรนิติบุคคล
-
1.5 นอกจากการระบุองค์กรบริหารศูนย์ฯ ร่างพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน ได้กำหนดเนื้อหาสาระที่เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของศูนย์ฯ ทรัพย์สินของศูนย์ฯ การกำกับดูแล (ด้านนโยบาย ด้านระเบียบวิธีปฏิบัติงาน ด้านการเงิน ด้านบุคลากร และด้านผลการดำเนินงาน) การตรวจสอบ และการประเมินผลงานขององค์การมหาชน
-
1.6 ในส่วนของโครงสร้างใหม่ของศูนย์ฯ ภายใต้การกำกับดูแลของผู้อำนวยการ จากการศึกษาพบว่า ได้กำหนดการแบ่งส่วนงานของศูนย์ฯ เมื่อเป็นองค์การมหาชนแบ่งเป็น 4 ส่วนงาน คือ ส่วนพัฒนาและบริหารจัดการองค์กร ส่วนพัฒนากลไกและความร่วมมือ ส่วนสนับสนุนข้อมูล และส่วนพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ โครงสร้างองค์กร อำนาจหน้าที่ และอัตรากำลังเจ้าหน้าที่ พบว่ามีความไม่แตกต่างมากนักจากศูนย์ฯ ที่มีสถานะเป็นส่วนราชการ แม้ว่าจะมีความพยายามกำหนดหน้าที่ที่มีขอบข่ายงานกว้างขวางขึ้น ทั้งนี้อาจเป็นเพราะว่า การที่รัฐบาลไทยขอรับความร่วมมือทางวิชาการจากรัฐบาลญี่ปุ่น เพื่อพัฒนารูปแบบการทำงาน และงานที่เป็นภารกิจหลักของศูนย์ฯ ตลอดระยะเวลา 5 ปีที่ผ่านมา ซึ่งสร้างความสำเร็จในระดับที่พึงพอใจโดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อมีการประเมินผลของโครงการความร่วมมือดังกล่าว ผู้ทำการประเมินผล ได้เสนอแนะให้ศูนย์ฯ ยังคงดำเนินกิจกรรมหลักทั้ง 3 กิจกรรม อย่างมีบูรณาการ จึงอาจทำให้เป็นที่เข้าใจได้ของผู้เกี่ยวข้องว่า ศูนย์ฯ ควรจะคงการดำเนินภารกิจและกิจกรรมหลักของศูนย์ฯ ตามแนวทางที่ได้ดำเนินการมาตั้งแต่เมื่อเริ่มต้นการจัดตั้งศูนย์ฯ ต่อไป และเพื่อตอบสนองภารกิจนั้น ศูนย์ฯ จึงควรจัดโครงสร้างองค์กรรองรับให้สอดคล้องด้วย อนึ่ง กิจกรรมหลักของศูนย์ฯ คือ การสร้างและพัฒนาเครือข่าย การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์/การฝึกอบรม และการสนับสนุนข้อมูล
1.7 การศึกษาผลการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี เรื่องการจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เสนอการจัดตั้งศูนย์พัฒนาและฝึกอบรม คนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิกต่อคณะรัฐมนตรี ในเดือนมิถุนายน 2550 สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้มีหนังสือสอบถามความเห็นจากหน่วยงานทั้งหมด 8 หน่วยงาน คือกระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ สำนักงาน ก.พ. สำนักงาน ก.พ.ร. คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงศึกษาธิการ และกระทรวงสาธารณสุข หน่วยงานแสดงความเห็นสนับสนุน 5 แห่ง และไม่เห็นชอบอีก 3 แห่งเหตุผลที่หน่วยงานแสดงความไม่เห็นชอบการจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน เช่น ความไม่สอดคล้องตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เนื่องจากศูนย์ฯ มีภารกิจส่งเสริมและพัฒนาศักยภาพคนพิการ และองค์กรคนพิการในระดับภูมิภาค ได้รับความร่วมมือจากนานาประเทศ และดำเนินการในรูปองค์การระหว่างประเทศ ศูนย์ฯ ควรจะมีการพัฒนาให้มีความเข้มแข็งขยายขอบเขตกิจกรรมให้กว้างขวาง ครอบคลุมในหลายมิติ ทั้งในด้าน การฝึกอบรม และสนับสนุนการมีอาชีพที่เหมาะสมกับสภาพร่างกาย และศักยภาพของผู้พิการ ก่อนยกระดับเป็นศูนย์กลางพัฒนาความร่วมมือระดับภูมิภาคในอนาคต และการขอจัดตั้งศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก (องค์การมหาชน) โดยไม่มีอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจนและแตกต่างกับสำนักงานส่งเสริมสวัสดิภาพและพิทักษ์เด็ก เยาวชน ผู้ด้อยโอกาส คนพิการและผู้สูงอายุ อาจเป็นการซ้ำซ้อนกับหน่วยงานที่มีอยู่และเป็นภาระแก่งบประมาณและทรัพยากรของประเทศไทยโดยไม่มีความจำเป็น อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอของสำนักงาน ก.พ.ร. คือ ในระหว่างการดำเนินการเพื่อพัฒนาศูนย์ฯ ไปสู่การเป็นองค์การระหว่างประเทศ กระทรวงการพัฒนาสังคมฯ อาจเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อปรับเปลี่ยนรูปแบบการดำเนินงานของศูนย์ฯ เป็นหน่วยงานภายใต้มูลนิธิ และขอรับงบประมาณสนับสนุนจากรัฐบาลได้
1.8 ปัญหาอุปสรรค จากการศึกษา พบว่าในการดำเนินงานเพื่อจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน หน่วยงาน คือ สำนักงานส่งเสริมสวัสดิภาพและพิทักษ์เด็ก เยาวชน ผู้ด้อยโอกาส คนพิการ และผู้สูงอายุ และผู้ปฏิบัติงานที่เกี่ยวข้อง มีปัญหาอุปสรรคในหลายประการ ที่สำคัญ ได้แก
่
1.แม้ว่าจะไม่มีประเด็นการเปลี่ยนแปลงสถานภาพของศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน ในเอกสารข้อตกลงความร่วมมือทางวิชาการ (Record of Discussion) แต่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย รวมถึงเจ้าหน้าที่ฝ่ายญี่ปุ่น ได้ตั้งความคาดหวังในเรื่องกอปรกับความล่าช้าของการดำเนินงาน ล่วงเลยมาย่างเข้าปีที่ 3 ของการดำเนินโครงการความร่วมมือทางวิชาการ สร้างความกระวนกระวายใจแก่ฝ่ายญี่ปุ่น และ คนพิการไทย โดยเฉพาะความไม่เชื่อมั่นในความจริงใจที่รัฐบาลไทยมีต่อการดำเนินงานในเรื่องนี้
2.ความล่าช้าของการดำเนินงานจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน อาจมีสาเหตุจากขั้นตอนของการดำเนินงานที่มีหลายขั้นตอน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ขั้นตอนในระดับของสำนักงานฯ และกระทรวง ซึ่งมีคณะกรรมการ และคณะทำงานที่เกี่ยวข้องหลายชุด
3. ปัญหาด้านการจัดทำข้อมูลเอกสารเพื่อประกอบการพิจารณา โดยเฉพาะตามหลักเกณฑ์ของสำนักงาน ก.พ.ร. ซึ่งศูนย์ฯ ขาดที่ปรึกษาที่มีความรู้ ความชำนาญ ร่วมจัดทำเอกสาร ทำให้เอกสาร มีข้อท้วงติงแก้ไข และข้อมูลขาดความสมบูรณ์เท่าที่ควร ซึ่งศูนย์ฯ ต้องนำปรับปรุงแก้ไขเอกสารอยู่หลายครั้งเพื่อให้สมบูรณ์มากที่สุด การแก้ไขแต่ละครั้ง ก็ใช้ระยะเวลาพอสมควร
4.เมื่อมีการดำเนินงานเพื่อจัดตั้งศูนย์ฯ เป็นองค์การมหาชน เพื่อประสิทธิภาพของการบริหารงาน ภายใต้กฎหมายไทย การพิจารณาจัดตั้งมิได้หรือละเลยที่จะนำประเด็นภูมิหลังที่เกี่ยวข้องกับศักยภาพของประเทศในการเป็น "ผู้นำการพัฒนา" ในเวทีสากล ซึ่งเชื่อมโยงกับการที่ประเทศไทยได้รับความไว้วางใจจากมวลสมาชิกในภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิก ให้เป็นที่ตั้งของศูนย์ฯ แห่งนี้มาพิจารณาด้วย นอกจากนี้ พบว่าบุคคลที่เกี่ยวข้องในระดับของการตัดสินใจ ก็ยังขาดความรู้ความเข้าใจอย่างแท้จริงในการดำเนินงานของศูนย์ฯ โดยเฉพาะในประเด็นที่กล่าวข้างต้น
5.ความเห็นของประชาชน หน่วยงาน และบุคคลที่เกี่ยวข้องที่อยู่ในประเทศไทย อาจต้องนำมาพิจารณาประกอบและเป็นการสนับสนุนการพิจารณาของ แม้ว่าศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก จะเป็นที่ยอมรับอย่างกว้างขวางในหมู่ประชาคมนานาชาติในภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิก แต่ความสำคัญที่ประเทศต้องแสดงศักยภาพ "ผู้นำการพัฒนา" และ "หุ้นส่วนการพัฒนา" ตลอดจน ผลที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงานของศูนย์ฯ ยังเป็นที่รับรู้จากคนในสังคมไทยน้อยมาก และการดำเนินงานของศูนย์ฯ ยังขาดการเชื่อมโยงกับการดำเนินงานส่งเสริมคุณภาพชีวิตของคนพิการไทย และนโยบายของรัฐ
การดำเนินงานของศูนย์ฯ ในช่วงที่ผ่านมา เป็นการดำเนินงานตามขอบเขตที่กำหนดในข้อตกลงความร่วมมือระหว่างญี่ปุ่นกับไทย (Project Design Matrix) ในช่วงเวลา 5 ปี คือ 2545 2550 เท่านั้น ศูนย์ฯ จึงขาดความชัดเจนในการดำเนินงานสำหรับอนาคต
-
เนื่องจากการมีบทบาทนำ หรือเป็น "หุ้นส่วน" ไม่ได้เป็นนโยบายที่สำคัญอีกต่อไปในรัฐบาลชั่วคราว แนวทางการพิจารณาการจัดตั้งองค์การมหาชนใหม่ในประเทศ ปัจจัยด้านภาระงบประมาณของรัฐ จึงดูเหมือนเป็นปัจจัยสำคัญ เนื่องจาก องค์การมหาชนหลายแห่งมีผลงานไม่สอดคล้องกับเป้าหมาย กอปรกับการใช้จ่ายด้านงบประมาณขององค์การมหาชนเพิ่มขึ้นอย่างมาก
ส่วนที่ 2 การดำเนินงานเพื่อจัดตั้งศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก ในลักษณะมูลนิธิ ผลการศึกษา พบว่า
- 2.1 การศึกษาเปรียบเทียบการดำเนินงานขององค์กรในลักษณะมูลนิธิ เพื่อนำข้อมูลมาวิเคราะห์ และออกแบบรูปแบบการดำเนินงานของศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก ในลักษณะมูลนิธิ และได้กำหนดหัวข้อการศึกษาออกเป็น 4 หัวข้อ คือ
- 1.ความเป็นมา
- 2.บทบาทและภารกิจ
- 3.โครงสร้างและกลไกการบริหาร และ
- 4.ที่มาของรายได้ ผลการศึกษา พบว่า การดำเนินงานของหน่วยงานทั้ง 5 องค์กร ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี โดยมีภารกิจทั้งในประเทศ (สถาบันรับรองมาตรฐานไอเอสโอ สถาบันวิจัยจุฬาภรณ์ และสถาบันเพิ่มผลผลิตแห่งชาติ) และภารกิจที่สนองตอบภูมิภาค (มูลนิธิอาเซียน และสถาบันความร่วมมือเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจลุ่มน้ำโขง) สำหรับกลไกด้านการบริหารงาน ดำเนินการในรูปคณะกรรมการบริหาร สภาสถาบัน และคณะกรรมการกำกับการดำเนินงาน ในส่วนของคณะที่ปรึกษา มีสภาที่ปรึกษาสถาบัน หรือสภามนตรีสถาบัน หรือสภาที่ปรึกษา โดยส่วนใหญ่มีผู้อำนวยการเป็นผู้รับผิดชอบด้านการบริหารงานขององค์กร
- 2.2 การศึกษารูปแบบการดำเนินงานของศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก ในลักษณะมูลนิธิ มี 2 รูปแบบ ที่คาดว่าควรได้มีการพิจารณาระหว่างกระทรวงการพัฒนาสังคมฯ และมูลนิธิ ก่อนการตัดสินใจที่มูลนิธิ จะเข้าบริหารงานศูนย์ฯ
- รูปแบบที่ 1 ให้ศูนย์ฯ เป็นหน่วยงานอิสระที่อยู่ภายใต้ มูลนิธิ และได้รับการสนับสนุนจากกระทรวง
- รูปแบบที่ 2 ให้ ศูนย์ฯ เป็นส่วนงานหนึ่งของ มูลนิธิ ศูนย์ฯ และได้รับการสนับสนุนจากกระทรวง
แนวทางการดำเนินงานของ ศูนย์ฯ ในลักษณะมูลนิธิ ทั้ง 2 รูปแบบมีความเป็นอิสระ และมีความยืดหยุ่นในการบริหารจัดการ ตลอดจนรองรับให้ ศูนย์ฯ สามารถดำเนินงานในรูปแบบองค์การระหว่างประเทศ (International Organization) ได้ในอนาคต
- 2.3 แนวทางการดำเนินงานศูนย์ฯ ในลักษณะมูลนิธิ
1.ความเชื่อมโยงของแต่ละหน่วยงาน ดังแผนภูมิที่ 7
2.แนวทางการบริหารจัดการองค์กร และกลไกด้านบริหารที่สำคัญ
ศูนย์ฯ มีฐานะเป็นหน่วยงานอิสระภายใต้มูลนิธิ ในการสนับสนุนของสำนักงานส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการแห่งชาติ (ซึ่งจัดตั้งขึ้นตาม มาตรา 12 ของพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 28 กันยายน 2550) สังกัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ โดยมีกลไกด้านบริหารที่สำคัญ ดังนี้
ข้อเสนอแนะ
จากการศึกษาการดำเนินงานปรับเปลี่ยนองค์กรเพื่อการบริหารงานของศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก มีข้อเสนอแนะ ดังนี้
ศูนย์พัฒนาและฝึกอบรมคนพิการแห่งเอเชียและแปซิฟิก (ศพอ.)
